הצעה לעדכון חוקתי – סימון גלוטן

ההסדר החוקי

תקנות בריאות הציבור (מזון) (סימון גלוטן), התשנ"ו-1996 (להלן: התקנות), מסדירות את סימון הגלוטן על גבי מוצרי מזון. בתקנות מוגדר גלוטן כחלבון מן הצומח הנמצא בגרעינים של חיטה, שיפון, שעורה ושיבולת שועל ומוצריהם, לרבות עמילנים, לתת וסובין. לפי התקנות: "לא ייצר אדם מזון שיש בו או שהוסף לו גלוטן בשיעור כלשהו, לא ייבאו ולא ישווקו אלא אם כן צוינו ברשימת המרכיבים במזון שם הצמח מקור הגלוטן והמילים 'מכיל גלוטן'."
בסעיף 3 לתקנות מפורטים התנאים שבהם אפשר לסמן מזון במלים "ללא גלוטן": הוא איננו מכיל גלוטן בשיעור כלשהו, הוא יוצר בתנאי ייצור נאותים כפי שהם מוגדרים בתקנות בריאות הציבור (מזון) (תנאי ייצור נאותים), התשנ"ג-1993, וננקטו הצעדים הדרושים כדי להבטיח שהוא לא זוהם בגלוטן.ראוי להדגיש:

• התקנות אינן מתחשבות בכמות הגלוטן במזון, וכל מזון שיש בו גלוטן בשיעור כלשהו יסומן כמכיל גלוטן. כיום יש הבדל בין דרישות החוק בישראל בנוגע לסימון מוצר ללא גלוטן לבין דרישות חוקי האיחוד האירופי בעניין זה. כאמור, בישראל מוצר מסומן "ללא גלוטן" רק אם אינו מכיל גלוטן כלל, ואילו באירופה הוראות החוק קובעות שמוצר יסומן "ללא גלוטן" גם כאשר הוא מכיל פחות מ-20 חלקים למיליון (להלן חל"מ) גלוטן.

• אין הנחיות בתקנות בדבר גלוטן שנוכחותו במזון אינה מכוונת והיא נובעת מזיהום צולב, שעשוי להיווצר בתהליך הייצור: במהלך הטיפול בחומרי הגלם, באחסון, באריזה, בניקוי ובהובלה. הזיהום יכול להיגרם מאנשים, משימוש בציוד משותף (למשל פס ייצור אחד לכמה מוצרים שחלקם מכילים את הרכיבים האלרגניים) או מחלקיקים המצויים באוויר. כאשר יש חשש מזיהום צולב, כלומר יש הערכה שתיתכן נוכחות לא מכוונת של גלוטן במזון, יצרני המזון נוהגים לסמן את המוצר בסימון זהיר דוגמת "עלול להכיל גלוטן" או "עשוי להכיל כמויות מזעריות של גלוטן".

יישום התקנות[2]

שירותי המזון הארצי במשרד הבריאות הוא הגורם הממונה על יישום התקנות בעניין סימון גלוטן. השירות איננו עורך בדיקה של מוצרי המזון, רכיביהם וסימונם בנקודות המכירה, שכן הדבר איננו נדרש לפי התקנות. בכל הנוגע לסימון "מכיל גלוטן" על גבי מוצרי מזון, המשרד מוציא הנחיות ליצרני המזון ומטפל במקרים שבהם התגלו הפרות של התקנות. לדברי נציגי משרד הבריאות, הפיקוח על מוצרי מזון המכילים גלוטן, כמו על כלל המזון המיוצר בארץ, נעשה באמצעות ביקורת במפעלים, הנדרשות לצורך קבלת רשיון יצרן ממשרד הבריאות. כדי לקבל אישור ייבוא למוצר מזון, על היבואן להמציא למשרד הבריאות, בין היתר, מידע מפורט מהיצרן בדבר רכיבי המזון ורישומם על התווית. כאשר המוצר מגיע לארץ, אנשי משרד הבריאות בודקים בתחנת ההסגר אם המוצר תואם את הרשיון שניתן לו מבחינת רכיבי המוצר וסימונו. אם המוצר אינו מסומן כנדרש על-פי חוק, משרד הבריאות מעכב את שחרורו עד לשינוי התווית. בשל ההבדלים בין ההנחיות בישראל להנחיות המקובלות באיחוד האירופי, יש מוצרים המגיעים לארץ מאירופה ומסומנים "ללא גלוטן" אף שלפי התקנות בארץ הם נחשבים למוצרים המכילים גלוטן. במקרים אלו, משרד הבריאות דורש מהיבואנים לשנות את סימון התווית. אם יצרן מבקש לסמן מוצר מזון בסימון "ללא גלוטן", המהנדס המחוזי של משרד הבריאות בודק אם רכיבי המוצר אינם כוללים גלוטן בהתבסס על רשימת הרכיבים שמעביר לו היצרן. כמו כן, על היצרן להוכיח שיש לו פס ייצור נפרד למוצרים בלי גלוטן וכי הוא עומד בתנאים לקבלת סמל תנאי ייצור נאותים. משרד הבריאות איננו עורך בדיקה של מוצר המזון ורכיביו, ואף איננו מקיים רישום של המוצרים בעלי אישור לסימון "ללא גלוטן". אשר למוצרים מיובאים, המשרד אישר ייבוא של כ-60 מוצרים ללא גלוטן בשנת 2009.

סימון זהיר של גלוטן על מוצרי מזון

כבר סמוך למועד פרסומן של התקנות בשנת 1996 נטען כי הן מביאות לצמצום של מבחר מוצרי המזון הזמינים לחולי הצליאק ומקשות על מפעלים לייצר מזון "ללא גלוטן". דיונים בנושא זה מתקיימים במשרד הבריאות שנים אחדות. מאז שנת 2006, בד בבד עם ההתפתחויות בחקיקה הבין-לאומית, המשרד פועל לגיבוש נוסח חדש לתקנות לצד פעילות לגיבוש תקנות רחבות יותר לסימון אלרגנים במוצרי מזון. התקנות המוצעות אמורות לעבור שני סבבי הערות בין גורמים ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים, ואחר כך הנוסח הסופי של התקנות אמור להימסר לוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת לאישור. במחצית הראשונה של שנת 2009 נעשה סבב ההערות ראשון, ולדברי גב' ענת כאביה, מהנדסת ראשית בשירות המזון הארצי, סביר כי תהליך גיבושו של הנוסח הסופי לתקנות, אישורן ופרסומן יארך עוד שנה לפחות.[7] בתקנות המוצעות יש כמה שינויים לעומת התקנות כיום, ובהם: · מוצר מזון יחויב בסימון "מכיל גלוטן" אם שיעור הגלוטן שיש בו או שהוסף לו עולה על 20 חל"מ. · נקבע מדרג שלפיו יהיה אפשר לסמן בסימון "ללא גלוטן" מוצרים ששיעור הגלוטן בהם איננו עולה על 20 חל"מ והם יוצרו בתנאי ייצור נאותים או במפעל ייעודי לייצור מזון ללא גלוטן בלבד, וננקטו הצעדים הדרושים להבטיח שרמת הגלוטן בהם לא תעלה על שיעור זה. בסימון "דל גלוטן" יהיה אפשר לסמן מוצרים עם תכולת גלוטן של 100-20 חל"מ. התקנות החדשות אינן עוסקות בזיהום צולב. בכוונת משרד הבריאות לפרסם מדריך וולנטרי לניהול נכון ולמניעה של זיהום צולב שיסייע ליצרני המזון, לפי תהליכי הייצור שלהם, להשתמש בסימון הזהיר במקומות שבהם יש סיכון אמיתי, ולא כסימון מתגונן. פרסום המדריך כפוף לתהליכי גיבוש ואישור הסדר כולל לסימון אלרגנים במוצרי מזון, והוא יתפרסם ככל הנראה בשנה הקרובה.[8] לדברי נציגי משרד הבריאות, עם פרסום התקנות החדשות יורחב מעגל היצרנים הייעודיים שייצרו מוצרים המתאימים לחולי צליאק, יגדל מגוון המזונות ללא גלוטן ויצומצם מספר מוצרי המזון המסומנים בסימון "עלול להכיל גלוטן". חשוב לציין כי במסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא זה צוין כי כבר באוגוסט 2002 הוכן נוסח ראשון לתקנות האלה, וכי בדיון בנושא זה בוועדה לפניות הציבור של הכנסת בינואר 2004 טענה נציגת משרד הבריאות כי הם ממתינים לאישור סטנדרטים בין-לאומיים בנושא זה, ונמנעו מלהתחייב ללוח זמנים לאישור התקנות אף שנשאלו על כך. בסיכום הדיון קרא יושב-ראש הוועדה דאז, חבר הכנסת ישראל אייכלר, למשרד הבריאות לסיים בהקדם האפשרי את הכנתן של התקנות החדשות.[9] לדברי עו"ד רקפת שפר, יושבת-ראש עמותת צליאק בישראל, התקנות החדשות בנוסחן זה אינן נותנות פתרון הולם לסוגיית הסימון הזהיר, שכן הן אינן מחייבות את יצרני המזון לנקוט אמצעים למניעת זיהום צולב, ומאפשרות להם להמשיך לסמן את מוצריהם בסימון זהיר כאמצעי להגנה משפטית בלי לבדוק אם החשש לזיהום צולב ממשי ומובנה.[10] בהיעדר תקנות מעודכנות ומתאימות יזמה העמותה, בסיוע כמה מחברי הכנסת, הצעות חוק שנועדו להגדיל את מגוון המזונות המתאימים לדיאטה נטולת גלוטן. הצעות החוק מבקשות לחייב יצרני מזון מובילים או יצרני מזון שהם מונופולין בתחומם לייצר מזון ללא גלוטן בהיקף של 5% ממחזור המכירות השנתי שלהם ולהציע למכירה בישראל את כל סוגי המזון ללא גלוטן שהם מייצרים. יבואן מזון המייבא מזון מיצרן שמוכר גם מזון ללא גלוטן יחויב לייבא לישראל מזון ללא גלוטן בהיקף זהה. לפי ההצעות יוענקו הטבות מס ליצרני מזון וליבואני מזון המייצרים או מייבאים מזון ללא גלוטן.[11] הממשלה תומכת בהצעת החוק, ובלבד שתתואם עם משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד הבריאות.[12] היא אושרה בקריאה טרומית במליאת הכנסת ב-30 בדצמבר 2009.

הנתונים נלקחו מ"סימון גלוטן במוצרי מזון והשפעתו על חולי צליאק", הכנסת, מרכז המחקר והמידע, 4 בינואר 2010

__________________

[1] התקנות בדבר תנאי ייצור נאותים הנזכרות בתקנות כתנאי לסימון מוצר שאינו מכיל גלוטן הן תקנות וולונטריות, המתירות ליצרני מזון לסמן את מוצריהן בסמל תנאי ייצור נאותים –GMP . כדי לקבל את ההיתר היצרן נדרש לעמוד בתנאים: נוהל אבטחת איכות ובקרה על יישומו, תנאי תברואה נאותים ויישום תוכנית לקידום בטיחות המזון –HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points– ניתוח סיכונים בנקודות בקרה קריטיות. מערכת שמזהה סכנות בעלות משמעות לבטיחות המזון, מעריכה אותן ושולטת עליהן). לפי אתר משרד הבריאות יש בישראל כיום 78 מפעלי מזון בעלי היתר כזה.

[2] על-פי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פניות של חולי צליאק בנושא סימון מזון, כתיבה: יפעת שי, 28 בינואר 2004, בקישור: www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m00738.pdf; מירי כהן, מנהלת תחום בכיר, שירותי הצלה וע"ר, מכתב, 27 בדצמבר 2009.

[3] ת"א 1426/06, בש"א 8288/06.

[4] עמותת צליאק בישראל, "סוגיות לדיון בוועדה לזכויות הילד", 25 בדצמבר 2009; רקפת שפר, יושבת-ראש עמותת צליאק בישראל, שיחת טלפון, 25 בדצמבר 2009.

[5] צבי גולדשטיין, מנהל איגוד תעשיות המזון, שיחת טלפון, 25 בדצמבר 2009.

[6] מירי כהן, מנהלת תחום בכיר, שירותי הצלה וע"ר, מכתב, 27 בדצמבר 2009.

[7] ענת כאביה בן-יוסף, מהנדסת מזון ראשית, משרד הבריאות, שיחת טלפון, 27 בדצמבר 2009.

[8] מירי כהן, מנהלת תחום בכיר, שירותי הצלה וע"ר, מכתב, 27 בדצמבר 2009; ענת כאביה בן-יוסף, מהנדסת מזון ראשית, משרד הבריאות, שיחת טלפון, 27 בדצמבר 2009.

[9] מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פניות של חולי צליאק בנושא סימון מזון, כתיבה: יפעת שי, 28 בינואר 2004; פרוטוקול מישיבת הוועדה לפניות הציבור, 29 בינואר 2004.

[10] עמותת צליאק בישראל, "חומר רקע על התקנות לסימון גלוטן במזון", התקבל מעו"ד רקפת שפר, 29 בדצמבר 2009.

[11] הצעות חוק לסיוע ולעידוד ייצור מזון לחולי צליאק, התש"ע-2009, של חבר הכנסת מנחם אליעזר מוזס (פ/1653/18), ושל חברי הכנסת אילן גילאון ואורי אורבך (פ/1803/18).

[12] מזכירות הממשלה, שיחת טלפון, 28 בדצמבר 2009.